土地使用權出讓金是政府將土地使用權出讓給土地使用者，并向受讓人收取的政府放棄若干年土地使用權的的全部貨幣或其他物品及權利折合成貨幣的補償。

簡   介

國有土地使用權出讓金又叫國有土地使用權出讓收入，簡稱土地出讓收入或土地出讓金，是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發(fā)費用和土地出讓收益等。

具體范圍

土地價款的具體范圍包括：

1、以招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權所確定的總成交價款；

2、轉讓劃撥國有土地使用權或依法利用原劃撥土地進行經(jīng)營性建設應當補繳的土地價款；

3、變現(xiàn)處置抵押劃撥國有土地使用權應當補繳的土地價款；

4、轉讓房改房、經(jīng)濟適用住房按照規(guī)定應當補繳的土地價款；

5、改變出讓國有土地使用權的土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款，以及其他和國有土地使用權出讓或變更有關的收入等。

按照土地出讓合同規(guī)定依法向受讓人收取的定金、保證金和預付款，在土地出讓合同生效后可以抵作土地價款。

國土資源管理部門依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入；出租劃撥土地上的房屋應當上繳的土地收益；土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權，依法向市、縣人民政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用（不含征地管理費），一并納入土地出讓收入管理。

理論基礎

現(xiàn)代產(chǎn)權經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權由權能和利益兩部分構成。土地所有權、土地市場經(jīng)營權和土地使用權三項權能構成我國土地產(chǎn)權的具體內容，這“三權”的分離組合形成了不同的土地產(chǎn)權結構，而不同的土地產(chǎn)權結構又會形成相應的土地利益分配格局。我國土地產(chǎn)權制度的特點是，一方面土地所有權高度集中而缺乏明確的人格化代表，導致農(nóng)業(yè)資源無序配置；另一方面，土地使用權分屬于不同的利益主體，權責利不對稱，加深了農(nóng)村土地所有權的虛化。土地產(chǎn)權理論為出讓金的存在提供了理論依據(jù)，用地單位使用國有土地必須向國家交納土地使用權出讓金。土地產(chǎn)權理論要求出讓金必須是土地市場價格，以體現(xiàn)和反映土地使用權的價值，并符合市場供求規(guī)律，充分體現(xiàn)和保障國家作為土地所有者的權益，發(fā)揮市場的調節(jié)作用。因此，土地產(chǎn)權理論是土地經(jīng)濟學的基礎理論，出讓金產(chǎn)生的實質是土地產(chǎn)權交易的結果。

作用和意義

土地出讓金，作為一種土地收益，在調節(jié)土地市場供求、建立土地儲備制度、充實政府財政收入、增強國家對土地市場調控能力等方面，發(fā)揮了積極作用，但是由于我國土地出讓金管理存在諸多問題，使得其作用受到一定的限制，也一定程度上誘發(fā)了其他深層次矛盾。

土地使用權出讓金的確定有三個過程：第一是估價過程。在這個過程中，政府選擇有土地估價資格的中介機構對擬出讓的土地進行地價評估。第二是確定出讓底價過程。在這個過程中，政府根據(jù)其產(chǎn)業(yè)政策和其他有關政策，對土地估價結果進行修訂，形成出讓底價。出讓底價的作用在于政府出讓土地使用權時，如果有意受讓人的出價低于出讓低價，政府將不予出讓土地使用權。第三是批準過程。由于我國各級政府對出讓土地使用權有不同的審批權限，所以，有的出讓土地的出讓價是下級政府與受讓方商定的，但最后的確定權在有批準權的上級政府。

使用范圍

（一）征地和拆遷補償支出。包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費。

（二）土地開發(fā)支出。包括前期土地開發(fā)性支出以及按照財政部門規(guī)定與前期土地開發(fā)相關的費用等。

（三）支農(nóng)支出。包括計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出以及農(nóng)村基礎設施建設支出。

（四）城市建設支出。包括完善國有土地使用功能的配套設施建設支出以及城市基礎設施建設支出。

（五）其他支出。包括土地出讓業(yè)務費、繳納新增建設用地土地有償使用費、計提國有土地收益基金、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費支出等。

土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點向新農(nóng)村建設傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設的比重。用于農(nóng)村基礎設施建設的資金，要重點安排農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎設施建設項目，逐步改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件和居住環(huán)境，努力提高農(nóng)民的生活質量和水平。土地前期開發(fā)要積極引入市場機制、嚴格控制支出，通過政府采購招投標方式選擇評估、拆遷、工程施工、監(jiān)理等單位，努力降低開發(fā)成本。城市建設支出和其他支出要嚴格按照批準的預算執(zhí)行。編制政府采購預算的，應嚴格按照政府采購的有關規(guī)定執(zhí)行。

為加強土地調控，由財政部門從繳入地方國庫的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國有土地收益基金，實行分賬核算，具體比例由省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府確定，并報送財政部和國土資源部備案。國有土地收益基金主要用于土地收購儲備。

我國土地出讓金管理存在的主要問題。

自1987年我國出現(xiàn)國有土地使用權出讓金（以下簡稱出讓金）這一新的土地使用收費方式以來，土地出讓金制度逐漸確立，盤活了全國的土地資源，給我國的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了深遠的影響。與此同時，隨著出讓金收入規(guī)模的日益增大，及其在地方政府預算外收入中所占比重的增加，出讓金存在的問題也越發(fā)凸現(xiàn)出來。

1.出讓金帶來的豐厚財政收入，誘發(fā)了地方政府的短期行為

大量賣地和圈地，一次性收取40－70年的出讓金，為地方政府充實財政收入提供了機會，現(xiàn)屆地方政府就可能運用各種手段擴大土地批租量，獲得短期高額收益，這將使以后各屆政府無法實現(xiàn)收益共享。這種“寅吃卯糧”的做法，既有悖于“代際公平性”，又有損于土地資源使用的有效性。

2.出讓金收益分配機制不合理，影響土地出讓整體效益

用計劃經(jīng)濟的辦法低價征地，用市場經(jīng)濟的辦法高價出讓，客觀上形成了多占地多得益的機制，既誘發(fā)了地方政府批地賣地的沖動，又為“尋租”提供了條件。土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府所獲取，而被征地農(nóng)民只能得到低額的補償費，遠不能彌補農(nóng)民的權益損失，這使得農(nóng)民與地方政府因征地補償問題而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出讓金主要用于城市開發(fā)和土地開發(fā)，出讓金分配向城市傾斜，城市的工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展，而農(nóng)村卻出現(xiàn)了大量就業(yè)無門、社保無份的失地農(nóng)民,農(nóng)村建設也嚴重缺乏資金投入。在工業(yè)化和城市化過程中，農(nóng)民并沒有充分分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，城鄉(xiāng)二元分割的體制裂痕在繼續(xù)擴大。

3.土地出讓金制度不完善，易引發(fā)出讓金流失和官員尋租

土地要素的非完全市場化使政府在征地供地過程中居于主導地位，而征收的出讓金又缺乏嚴格的監(jiān)督管理，導致一些地方政府違法違規(guī)出讓土地，擅自減免出讓金等，使出讓金大量流失。與之相對應的是官員尋租和腐敗現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地出讓金制度為政府官員的尋租活動提供了巨大利益空間和權力發(fā)揮作用的活動空間，涉及土地的腐敗案件數(shù)量多，涉及金額大，涉案人員職務高，而且容易發(fā)生窩案、串案。

土地出讓金的分類與計算

土地出讓金根據(jù)批租地塊的條件，可以分為以下兩種：一種是“熟地價”，即提供“七通一平”的地塊，出讓金包括土地使用費和開發(fā)費；另一種是“毛地”或“生地”價，即未完成“七通一平”的地塊，出讓金僅為土地有償使用的部分，投資者需自行或委托開發(fā)公司進行受讓土地的開發(fā)工作。例如上海北京東路71號地塊面積為2.38 萬平方米，有20多家單位和1000多戶居民，新加坡長立國際開發(fā)公司與上海黃浦資產(chǎn)經(jīng)營公司以460萬美元的毛地價獲得50年的使用權，并投資5300 萬美元。舊區(qū)的動遷和市政配套費用一般要占到熟地總價的50-70%左右。

土地出讓金又可分為地面價與樓面價兩種計算方法，地面價為每平方米土地的單價，即以出讓金總額除以土地總面積；樓面價為攤到每平方米建筑面積的地價，即以出讓金總額除以規(guī)劃允許建造的總建筑面積。投資者往往以樓面價來計算投資效益。因為地面價不能反映出土地成本的高低，只有把地價分攤到每平方建筑面積上去核算，才有可比性，也易于估算投資成本，進行估算投資效益。一般認為建高層可攤屬地價，實際上并非如此。因為土地出讓金是按建筑面積計收的。

土地出讓金的支付方式，如果是外商投資或中資企業(yè)開發(fā)外銷房的，要以外匯支付，如是中資企業(yè)開發(fā)內銷房或外資企業(yè)開發(fā)內銷房的，可以人民幣支付。也有的實物支付的方式，如投資者得到一塊土地，以建造一座立交橋、一條道路或一個停車庫等建筑物來償還地價。